¿La utopía tecnocrática? (Elogio y crítica de un libro importante)

Revista Poder

We pigs are brainworkers. The whole management and organization of this farm depend on us. Day and night we are watching over your welfare.

Animal Farm, George Orwell

Piero Ghezzi y José Gallardo han publicado un libro por el cual tengo afinidades anímicas e intelectuales inmediatas. Qué se puede hacer con el Perú. Ideas para sostener el crecimiento económico en el largo plazo (Universidad del Pacífico y Pontificia Universidad Católica del Perú, 2013) busca exorcizar al establishment limeño, desbaratarle varios de sus arraigados prejuicios económicos y recalibrar sus anteojeras hacia el futuro. Es un análisis prudente, con matices, bien escrito, serenamente crítico del modelo económico peruano pero severo con la apatía intelectual. Porque si abundamos de afiebrados fustigadores y defensores del “modelo económico”, escasean, en cambio, quienes como Ghezzi y Gallarado lo evalúan sin la altisonancia de la ideología y prescindiendo tanto de la soberbia del winner como de la amargura del derrotado. En nuestro medio este libro es casi una invitación kantiana: atrévete a pensar, varón.

Ahora bien, si le tengo simpatías anímicas e intelectuales, el libro también despierta en mí cierta desazón en términos políticos. Percibo una mirada excesivamente economicista y lo propuesto para asegurar nuestro desarrollo se me aparece como una suerte de despotismo tecnocrático. La sociedad, los ciudadanos y sus representantes brillan por su ausencia. En tanto ciudadano (aunque la palabra casi no aparezca en el libro, yo sería, más bien, parte del “capital humano”) me preocupa esta visión del país, de su política y de los peruanos. En síntesis, si el libro obliga a que el establishment peruano reconsidere sus prejuicios económicos, también refuerza los prejuicios políticos de ese mismo sector.

DE LA MANO INVISIBLE DE LA ECONOMÍA A LA MANO VISIBLEDELASTECNOCRACIAS

La tesis central del libro tiene carácter de alarma: a pesar del crecimiento económico de los últimos años, “los indicadores en los que el país está rezagado son aquellos que en el largo plazo están asociados con el desarrollo económico” (p. 225). Vale decir, acaso el Perú avance, nos alertan, pero si no alteramos la manera como avanza, más temprano que tarde encallaremos por nuestras propias y evitables atrofias. Así, la alarma central del libro está precedida del diagnóstico de tales taras y seguida de una receta contra ellas.

El diagnóstico que hacen los autores de los últimos veinticinco años es calificado por ellos mismos como “balanceado”. A un lector extranjero le sorprenderá pero en el Perú, donde el Financial Times sería un diario de centro-izquierda, esto ya es un gesto de rebeldía, casi un paseo por el lado salvaje de la vida (in memoriam Lou Reed). Según los autores, el manejo económico que se estrenó en 1990 man- tuvo políticas coherentes por lo cual el desempeño macroeconómico ha sido magnífico y el logro más importante de estos años ha sido la reducción importantísima de la pobreza.

Sin embargo, aseveran, una serie de problemas se alza en el horizonte de la economía peruana. La gran virtud del libro es enunciarlos de manera muy informada y comparativa (el capítulo 3 es estupendo). De un lado, respecto de nuestra propia historia demuestran que “el proceso de crecimiento actual tiene precedentes históricos tanto en duración como en velocidad” (p. 118). Al situarnos en el marco mundial cons- tatan que la productividad del país es baja, se genera poco empleo formal, el gasto público se multiplica sin que las prestaciones estatales mejoren, nuestra exportación es muy poco sofisticada, la pobrísima educación que recibe nuestra población dificulta que la bolita del crecimiento siga girando y sufrimos una desigualdad de oportunidades bastante elevada, aun comparándonos con economías similares. El libro enfatiza con convicción y data abundante que quienes padecieron estos problemas se estancaron en el grupo de países con “ingresos medios”, sin conseguir mudarse al club de los desarrollados. Entonces, sentencian, la economía nacional posee las semillas de su propio estancamiento.

La causa última de todos estos pro- blemas, nos dicen sumándose a la ola Acemoglu y Robinson, está en nuestras instituciones precarias, extractivas y poco inclusivas. Sin embargo, los autores saben que las astas de ese toro son chúcaras y “para todo fin práctico, la calidad de las instituciones está fuera del alcance de los hacedores de política en el corto plazo” (p. 132). Ahora bien, si el problema de fondo es institucional y en ese aspecto hay poca esperanza de mejorar en el corto plazo, ¿qué se puede hacer con el Perú?

Resumiéndolas, acaso injustamente, las propuestas están dirigidas a dos áreas. De un lado, la política económica del país, frente en el cual proponen, entre otras cosas, mejorar y aumentar la calidad del gasto público, dejar de ahorrar en las mismas magnitudes que hasta hoy, implantar una regla fiscal contracíclica, pisar el acelerador de la infraestructura e idear esquemas de colaboración público-privada que faciliten cierta industrialización en el país. Del lado menos económico, sugieren priorizar el trabajo en tres áreas: educación, desa- rrollo rural y seguridad. El denominador común de todas estas propuestas es la presencia del Estado. Son enfáticos en afirmar que “no existe precedente de un país que se haya desarrollado sin un Estado fuerte” (p. 150) por lo cual “es necesario transformar (y aumentar) el rol del Estado en la economía” (p. 164). Este análisis y lo propuesto debería dar lugar a un debate sustantivo sobre la economía nacional más allá de las estridencias comunes del prejuicio.

Yo, por supuesto, no tengo las com- petencias para evaluar las propuestas económicas de estos economistas y no pretendo pisar esos terrenos. Puedo preguntarme, sin embargo, por el tipo de Estado que visualizan y por su relación con la sociedad. Tengo la impresión que, más que pensar en el Estado como una fuerza burocrática y continua que se despliega sobre el territorio, Ghezzi y Gallardo tienen en mente un Estado, más bien, fragmentado, sofisticado y anclado a Lima. Quien personifica al Estado en este libro no es un policía en Tumbes, no es un asustado funcionario de la Sunat en Juliaca, no es un maestro rural en Huancavelica; el personaje central del Estado de Ghezzi y Gallardo es un tecnócrata en una isla de eficiencia en Lima.

El problema del Estado peruano, nos dicen los autores, es que carece de “cuadros técnicos” (p. 83), de “especialistas” (p. 84), no poseemos “super- burocracias técnicas equivalentes a las existentes en el manejo de la política macroeconómica” (p. 178). Cuando tengamos un BCR, Sunat u Osiptel de la Educación o del Interior, estos sectores finalmente se echarán a andar. Y no se trata de cualquier cuadro técnico; debe ser un economista. En la lucha contra el crimen, por ejemplo, carecemos de “un enfoque suficientemente económico” (p. 183), en el sector educación se “debería incorporar análisis económico” (p. 181) y así sucesivamente. Pero todo esto es problemático. Como señala Álvaro. Grompone comentando esto mismo, es muy difícil que surjan islas de eficiencia en sectores donde no hay una demanda social clara que sostenga su creación. De otro lado, es interesante constatar que a lo largo del libro se enfatiza y desarrolla bastante menos el contenido de las políticas a implementarse en estos sectores prioritarios que la necesidad de formar estos dreamteams tecnocráticos; como si lograr su establecimiento final- mente garantizaría que aquello que debe realizarse se realice.

LAS MANOS INVISIBLES DE LA POLÍTICA Y LA CIUDADANÍA

Si al hablar del Estado los autores tienen en mente uno fragmentado, sofisticado y limeño (por algo no utilizan la palabra “burocracia” en singular como se suele usar, sino “burocracias” en plural, sugiriendo un Estado-archipiélago de técnicos, más que una burocracia sólida y unitaria), uno se pregunta: ¿qué visión tienen los autores de la sociedad peruana?, ¿cómo se consigue que las élites tecnocráticas y sus planes se vinculen con los peruanos? No he encontrado en este libro ningún indicio de las razones por las cuales yo, en tanto ciudadano (y no súbdito, cliente o contribuyente), debería someterme a este poder tecnocrático emanado desde las alturas del saber económico. Apenas exagero si digo que los peruanos no existimos en este libro. En tal sentido, si bien es posible que este libro sea uno “menos de derecha” en el eje económico, al observarlo desde el eje político es uno que pertenece al universo antipolítico de las dos últimas décadas peruanas, una época cuya mejor descripción es el lema que Porfirio Díaz y sus “científicos” enarbolaron en el siglo XIX mexicano: mucha administración y poca política.

Seguramente es deseable tener más profesionales con PhD en el Estado, pero sobre todo necesitamos rehabilitar la relación entre Estado y ciudadanía de tal manera que las políticas económicas exitosas de los últimos veinte años ten- gan continuidad en el tiempo mediante pactos que involucren a la sociedad y sus representantes políticos y no que prosigan por la mera imposición de sectores sociales o tecnocráticos sin legitimidad electoral. Nuestro sistema carece de la legitimidad (y, por tanto, de la estabilidad) que nace cuando se encuentran ciudadano y política pública por la vía de la política y sus representantes. Somos una democracia representativa, si acaso hace falta recordarlo. Es esta carestía la que nos pone al borde de patear de tablero cada cierto tiempo. Los tecnócratas no construyen legitimidad.

Me resulta difícil imaginar cómo podríamos superar esa desconfianza entre ciudadanía y políticas públicas a partir de las recetas de este libro. Tomemos por ejemplo lo propuesto para crear unas economías regionales más dinámicas. Los autores reclaman un Estado más activo para incentivar la inversión privada (o sea, para repetir la idea, en términos económicos se plantan a la izquierda del mainstream limeño), pero cuando se trata de establecer cómo se debería implementar todo ello nos dicen que “estas políticas deberían ser directamente coordinadas desde el MEF” (p. 166). Y entonces yo me pregunto: ¿y las regiones no tendrán algo que decir en asuntos regionales? En fin, se otorga poca voz a la sociedad a lo largo del libro. Ella es, más bien, fuente de problemas: “El caso de Cajamarca es un ejemplo notable de cómo la acción de grupos de interés con influencia (una empresa de escala mundial, grupos políticos regionales, proveedores, grupos ambientalistas, grupos políticos nacionales, productores informales) causan un funcionamiento burocrático largamente imperfecto” (p. 93). A menos que yo haya comprendido mal, ¿lo imperfecto es que exista la sociedad con sus intereses divergentes? ¿Deberían los cajamarquinos de toda tendencia ser súbditos dóciles del “funcionamiento burocrático” perfecto? ¿Qué tipo de democracia sería esa?

Vale la pena preguntárselo porque el anhelo de tecnocracias iluminadas tiene en el Perú y en América latina un viejo pedigrí autoritario. Cada quien ha creído que su propia tecnocracia era la buena y la que sabía “de verdad” lo que el país requería. Lo creyó Velasco y sus militares leídos (Alfred Stepan les llamó “the strategic elite”) y también lo creyeron Fujimori y sus Boloñas. Pero, como de- muestra la experiencia, estos proyectos desligados de la sociedad y encabezados por lúcidos tecnócratas, llegado el mo- mento se desvanecen pues carecen de legitimidad popular. Sin contacto con la sociedad, sucumben cuando la cosa se pone cuesta arriba. Para bien y para mal, la democracia no es el sistema donde se premia necesariamente a las mejores ideas, sino a quienes construyen coaliciones exitosas para sacar adelante esas ideas. Cuanto más inclusiva la coalición, más legitimidad obtiene la reforma y mayores las posibilidades de que perdure en el tiempo. El tecnócrata es un tigre de papel sin respaldo político. Esta preocupación por la política, lamentablemente, no aparece en el libro.

Finalmente, no hay que olvidar que la promesa de una democracia republicana es que el poder reside en nosotros, los ciudadanos. Demos y kratos. La fuerza última, moral e histórica de la democracia es que la política pública reflejará aquello que los ciudadanos decidamos. Desde luego, los enemigos de tal convicción son tan viejos como la democracia misma. Por ejemplo, la casta de los guardianes del Estado que ideó Platón ya era una suerte de burocracia altamente especializada. Temo que el énfasis tecnocrático de nuestras élites erosiona la capacidad de considerarnos parte de nuestras instituciones públicas, fomenta un espíritu delegativo e irrespon- sable en los ciudadanos. Y como escribió Octavio Paz, “en mi utopía política no todos somos felices pero, al menos, todos somos responsables”. ¿Cómo construir una república de ciudadanos responsables si nos invitan a desprendernos de la voluntad popular y delegársela a camarillas de sabios? Confieso que sorprende leer que burocracias técnicas llenarán el vacío dejado por el sistema político. Llevada al extremo, bajo la utopía tecnocrática podríamos entregarle el Perú a una organización internacional (¿Tecnócratas Sin Fronteras?) y sentarnos, satisfechos e irresponsables, a ver cómo se encargan de nuestro destino.

A decir verdad, el manejo tecnocrático del Perú es cada vez más extendido y sólido, profesionales de la esfera del MEF ahora aterrizan en sectores no económicos del Estado. Y, sin embargo, la legitimidad de nuestras instituciones, la popularidad de nuestros líderes y el malestar ciudadano se degradan año tras año. Acaso una de las razones de esa desafección provenga de un sistema que los ciudadanos no sentimos nuestro. La inestabilidad última de nuestra democracia y del modelo económico no se origina en la escasez de técnicos. Surge, más bien, del abismo que media entre población y políticas públicas. Es curioso que un libro que hace suyo el diagnóstico de Acemoglu y Robinson (las países que no prosperan son aquellos que poseen instituciones excluyentes) termine proponiendo medidas que no brillan por su ímpetu inclusivo. Razón por la cual al cerrar este excelente libro — uno que como pocos combate inteligentemente el conformismo que ha teñido el Perú de los últimos años—, nos quedamos con la sensación de que los autores cumplieron con desperezar los prejuicios económicos de la élite nacional, pero que, sin querer queriendo, le confirmaron (y acaso sedimentaron) todos sus prejuicios políticos. Básicamente, que siempre se podrá gobernar de espaldas a la gente. En realidad, habría que considerar que tal vez parte de nuestro subdesarrollo venga también de unas élites que, más allá de distinciones económicas, comparten el instinto político de mantenernos a los ciudadanos bajo tutela.

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